依法审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件 服务保障海洋生态文明建设

最高人民法院民四庭负责人就《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》答记者问

2017年12月29日，最高人民法院公布了《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（以下简称本司法解释），最高人民法院民四庭负责人接受了记者采访，就有关问题回答了记者提问。

记者：本司法解释定于2018年1月15日起正式施行，请问这项司法解释的起草背景是什么？
　　负责人：研究制定该项司法解释主要是基于服务保障党和国家工作大局与规范司法裁判两个层面的客观需要。
　　一是积极贯彻落实党和国家关于探索建立生态环境损害赔偿制度、深化生态文明体制改革任务的需要。2015年3月，中共中央政治局会议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》，将损害赔偿制度作为“生态文明重大制度”纳入生态文明制度体系，并提出要“加快形成生态损害者赔偿，受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制”。2015年9月，中共中央审议通过《生态文明体制改革总体方案》，作为生态文明体制改革的顶层设计，再次明确提出严格实行生态环境损害赔偿制度。党的十九大报告进一步提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的部署要求。建立和完善生态环境损害赔偿制度已经成为深化生态文明体制改革的重要任务之一。我国是海洋大国，海洋是我国经济社会可持续发展的重要资源和战略空间。但在海洋经济快速发展的同时，陆源污染和海洋资源的开发活动不断影响我国海洋生态环境质量，海洋生态环境压力依然较大。国家海洋局过去十多年的监测表明，我国海洋环境状况总体维持稳定，但近岸仍有局部海域水质污染严重。制定审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件的司法解释，是整个生态环境损害赔偿制度建设的重要组成部分，是人民法院发挥职能促进生态文明建设的必要制度保障。
　　二是规范统一裁判尺度、全面加强海洋环境司法保护的需要。海洋环境污染的源头非常复杂，除了船舶排污外，还有陆源污染以及海洋石油勘探开发、海洋工程等各类开发利用活动排污。我国在船舶油污损害赔偿方面有较为健全的制度（我国加入了《1992年国际油污损害民事责任公约》《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》，并于2011年专门颁布了《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》），而其他海洋环境污染方面则缺乏具体规定（《中华人民共和国海洋环境保护法》仅第八十九条第二款对海洋自然资源与生态损害赔偿作出原则性规定），海事审判在船舶油污损害赔偿以外的其他海洋自然资源与生态环境损害赔偿方面亟待加强规范。我国依法行使海洋环境监督管理权的机关提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼已有30多年的历程，全国海事法院自1985年至今受理行政机关针对重大船舶油污事故提起海洋自然资源与生态环境损害索赔诉讼达百余件。全国海事审判系统经过长期审判实践，在海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼的索赔主体、公约与国内法的适用、归责原则、举证责任、评估鉴定、损失认定、赔偿范围、油污损害赔偿基金的设立、国家资源损失的救济方式等各方面均积累了一套较为成熟的做法，需要总结提炼为正式的裁判规范。总结经验，完善制度，对于保障人民法院依法审理各类海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件、服务保障海洋生态文明建设，十分必要。
　　记者：本司法解释的主要内容与重点有哪些？
　　负责人：本司法解释共13条，分别规定适用范围、诉讼管辖、索赔主体、公告与通知、诉讼形式、责任方式、损失赔偿范围、损失认定的一般规则与替代方法、损害赔偿金（给付）的裁判与执行、诉讼调解、其他实体与程序问题的法律适用、时间效力。
　　本司法解释的重点在两个方面：一是明确海洋自然资源与生态环境损害索赔诉讼的性质与索赔主体。其他内容主要是由该两个基本问题所决定的。根据《中华人民共和国物权法》的规定，海域属于国家所有。对我国管辖海域内自然资源与生态环境造成污染损害和破坏，会直接给国家造成损失，理应由国家索赔。依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家就《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十九条第二款规定的海洋自然资源与生态环境损害提起索赔诉讼,具有公益性。根据现阶段相关立法意图，该类诉讼属于民事公益诉讼范畴。《中华人民共和国海洋环境保护法》是环境领域的特别法，该法第八十九条第二款规定由依法行使海洋环境监督管理权的部门提出损害赔偿要求，明确将海洋自然资源与生态环境损害索赔的权利专门赋予依法行使海洋环境监督管理权的部门。二是明确海洋自然资源与生态环境损害索赔诉讼的特别规则。本司法解释主要是围绕如何实施《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十九条第二款的原则性规定作出的具体规范。海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼，作为一种环境侵权诉讼与环境民事公益诉讼，总体上也属于《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》的适用范围。但海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼也有其自身特殊实际和规律，本司法解释主要明确其特别的实体与程序规则，包括诉讼管辖、索赔主体、可以书面告知其他依法行使海洋环境监督管理权的机关的情形、诉讼形式、损失赔偿范围、损失认定的一般规则与替代方法、损害赔偿金的归口交纳、污染损害威胁的处理、船舶污染损害赔偿的法律适用等。
　　记者：《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十二条规定人民法院受理诉讼后应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门，而本司法解释在此方面作出不同规定，这是出于何种原因？
　　负责人：如上所述，海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼有其特殊性，该类诉讼由负有海洋环境保护监督管理职责的机关提起，故人民法院受理海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼后，原则上没有必要再另行告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。但是，鉴于我国海洋环境由不同部门分区域监管，实践中存在同一损害涉及不同区域或者不同部门以及不同损害应当由不同机关索赔的情况，本司法解释第四条第二款规定人民法院在审理中发现可能存在该两类情形的，可以书面告知其他依法行使海洋环境监督管理权的机关。
　　记者：本司法解释规定海洋自然资源与生态环境损失赔偿范围的依据和目的是什么？
　　负责人：对于海洋自然资源与生态环境损失赔偿范围，本司法解释第七条具体规定为预防措施费用、恢复费用、恢复期间损失、调查评估费用共四类。该条规定的主要依据是环保理论、技术规范（标准）、司法实践三个方面的成果。其中，国家海洋局于2013年8月发布的《海洋生态损害评估技术指南（试行）》第8.2条规定海洋生态损害价值计算内容为：清除污染和减轻损害等预防措施费用；海洋生物资源和海洋环境容量等恢复期的损失费用；海洋生态修复费用；检测、试验、评估等其他合理费用。这是本司法解释规定四类损失的直接技术依据。
　　本司法解释明确规定四类费用损失的主要意义有三点：一是总结海事司法实践经验，为规范统一裁判尺度提供依据，同时为人民法院以后进一步发展细化相关赔偿标准提供一个基本纲目；二是与环境保护部、国家海洋局等相关部门的损害评估技术标准充分匹配，共同完善国家生态损害赔偿制度并切实贯彻落实；三是为以后修改完善《中华人民共和国海商法》、其他涉海法律法规、海洋生态环境损害评估标准提供规范性参考。
　　记者：本司法解释对污染损失认定作出两条规定，主要精神是什么？
　　负责人：本司法解释第八条规定损失认定的一般规则，第九条规定认定恢复费用和恢复期间损失的替代方法。第八条规定一般规则的主要依据是《中华人民共和国民事诉讼法》及其司法解释关于证据的规定、有关船舶油污损害赔偿和民事公益诉讼司法解释、国家行政主管部门颁布的评估技术规范（标准）以及海事审判实践经验的总结。
　　第九条规定认定恢复费用和恢复期间损失的替代方法的动因是：由于海洋环境污染成因复杂、评估鉴定机制不健全等种种因素，有时存在原告没有根据法律及司法解释规定的一般证明原则进行举证，或者其提供的鉴定评估报告被认定存在严重瑕疵而不能采信等情况，事后因海洋环境已发生较大变化而难以补充鉴定评估，如果法院一味恪守一般法律原则和单一的认定方法，势必陷于难以追究责任者损害赔偿责任的窘境。根据《中华人民共和国侵权责任法》第二十条的规定，被侵权人损失难以确定的，按照侵权人获得的利益赔偿；侵权人利益难以确定的，由人民法院根据实际情况确定。人民法院在实践中非常有必要根据法律精神，积极探索认定损失的替代方法，适当克服环境污染举证难的问题，尽可能让责任人作出赔偿，让环境污染损害赔偿制度真正“落地”兑现。本条在总结海事审判经验的基础上，分两款规定认定恢复费用和恢复期间损失的两个替代方法：一是“责任者收支标准”，根据责任者直接受益的金额或者节省的污染防治费用合理酌定损失赔偿数额，以切实克服环境保护“守法成本高，违法成本低”的反常现象，这种方法也称为底线规则；二是“社会平均收支标准”，在无法适用“责任者收益标准”时，根据政府部门统计资料所证明的同区域同类生产经营者同期平均收入、同期平均污染防治费用合理酌定。总之，本司法解释第八条与第九条规定损失认定的一般规则和两个替代方法，共为依法保护海洋自然资源与生态环境设置三道“防线”，目的就是尽可能保障受损害的海洋自然资源与生态环境得到合理赔偿。
　　记者：本司法解释除上述介绍的内容外，还有哪些特别规定？
　　负责人：除上述介绍的内容外，本司法解释相比一般环境侵权和环境公益诉讼的司法解释，主要还有以下三项特别规定。
　　一是关于案件管辖的规定。本司法解释根据《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》第七条第二项的规定，明确陆源污染物和海上污染物对海洋自然资源与生态环境造成损害所引起的索赔诉讼，由损害发生地、损害结果地或者采取预防措施地海事法院管辖。其中，管辖连接点并不包括被告住所地，即排除被告住所地法院管辖。但是，对于相同原告或者不同原告就同一损害行为向两个以上有管辖权的法院起诉的情形，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百八十五条第三款、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条第三款均已经作出由最先立案的人民法院管辖的一般性规定，本司法解释没有再作类似规定，但海事法院或者其上诉审高级人民法院在受理海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼时仍应当遵循上述一般性规定。本司法解释第二条确定损害行为发生地、损害结果地、采取预防措施地三个管辖连接因素，目的是尽可能将所有实际影响或者潜在影响我国管辖海域行为的相关纠纷均纳入我国海事司法管辖范围。我们同时强调因同一损害行为引起的不同诉讼由最先立案的海事法院或者其上诉审高级人民法院集中受理的原则，目的是便于统一裁判尺度、公正高效审结相关案件。
　　二是关于损害威胁相关纠纷的处理规则。根据环境损害预防的法律规定、政策指引与实践经验，某些涉海活动虽然尚未实际造成污染等损害，但已经形成损害威胁，依法行使海洋环境监督管理权的部门确有必要及早采取预防措施，由此产生的费用和损失，有关国际条约已明确将这类预防措施的费用和损失规定为生态环境损害，人民法院也应当判决由责任者承担赔偿责任。鉴于《中华人民共和国海洋环境保护法》等国内法对损害威胁及其预防费用缺乏具体规定，本司法解释特此作出规范指引。
　　三是关于因船舶引起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件的法律适用问题。对于船舶油污损害赔偿纠纷的处理，《中华人民共和国海商法》《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》以及我国加入的《1992年国际油污损害民事责任公约》《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》和《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》均有所规定，共同形成较为完整的规范体系，其特殊性体现在损害赔偿范围、责任限制、强制保险（担保）、赔偿责任限制基金等方面。本司法解释第十二条第三款规定审理因船舶引起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件，应当首先适用上述特别规定。

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